Ryhmäaloite, PS, maankäyttöön liittyvien sopimusten ehdot kaupungin edun mukaisiksi

Stadsfullmäktige betraktar motionen som slutbehandlad.

Sannfinländarnas fullmäktigegrupp föreslår i sin motion att staden vidtar åtgärder för att rätta till villkoren i framtida avtal som hänför sig till markanvändning. I nya avtal ska avtalsvitet vara tillräckligt stort för att vara kännbart och dessutom löpande så att den andra avtalsparten tvingas betala månatligt avtalsvite tills den har åtgärdat situationen så att avtalsvillkoren följs. I avtal om tomtarrende skulle fel besittningsform för bostäder kunna skrivas in som ett väsentligt avtalsbrott som duger som grund för staden för att säga upp avtalet. Dessutom bör staden utreda möjligheten att beakta tidigare avtalade projekt som inte genomförts som ett negativt urvalskriterium vid val av deltagare i nya projekt.

Motionen finns som bilaga 1.

Med tanke på de nedanstående åtgärder som staden redan har vidtagit för att utveckla förfarandena för avtalsvite ser stadsmiljönämnden i sitt utlåtande inget behov av ytterligare ändringar i tillämpningen av villkoren om avtalsvite i avtal som hänför sig till markanvändning. Det är dock motiverat att ständigt följa upp hur väl avtalsvillkoren fungerar. Vid behov kan villkoren justeras så att de bättre lämpar sig för den aktuella verksamhetsmiljön.

Allmänt

Stadsstyrelsen har 1.4.2019 8 (§ 220) godkänt Helsingfors riktlinjer för tomtöverlåtelse med preciserande tillämpningsanvisningar. Riktlinjerna ska följas i stadens tomtöverlåtelseverksamhet.

Staden säljer och utarrenderar årligen tomter för bostäder och verksamhetslokaler genom olika anbudsförfaranden och direktreservering. En tomtöverlåtelseprocess utmynnar i ett privaträttsligt avtal mellan staden och mottagaren av tomten i form av ett köpebrev eller ett arrendeavtal för fastigheten. Innan det slutliga avtalet ingår upprättas ofta ett föravtal om tomtöverlåtelsen. Också andra avtal om genomförandet och exempelvis samreglering kan ingå i avtalshelheten. Exempelvis genomförde staden åren 2020–2024 totalt 198 fastighetsaffärer med inkomster på cirka 373 miljoner euro och ingick totalt 431 nya arrendeavtal med nya arrendeinkomster på totalt cirka 32 miljoner euro. Dessutom har staden hela tiden hundratals tomter för bostäder och verksamhetslokaler reserverade för olika aktörer i byggbranschen. Det betyder i praktiken att staden har tiotals projekt i olika förhandlingsfaser hela tiden. De som reserverar tomter är i regel yrkesmässiga fastighetsutvecklare, fastighetsinvesterare och andra aktörer i byggbranschen, såsom byggbolag.

Utöver avtal om tomtöverlåtelse ingår staden årligen cirka 20–30 markanvändningsavtal om detaljplaneläggning av privatägd mark. De inbringar cirka 20–40 miljoner euro om året i inkomster. Utifrån markanvändningsavtalet tar staden ut en markanvändningsersättning av markägaren för att täcka markägarens andel av de kostnader för samhällsbyggande som genomförandet av detaljplanen medför för staden. Samtidigt kommer staden och markägaren överens om bland annat fördelningen av finansierings- och besittningsformer för de bostäder som ska byggas. Fördelningen ska främja målen i Helsingfors stads Genomförandeprogram för boende och härmed sammanhängande markanvändning (BM-programmet 2024, stadsfullmäktige 28.8.2024, § 149).

I regel uppstår ett avtal när ett anbud ges och besvaras. Föravtal om fastighetsaffärer och köpebrev för fastigheter är undantag: de uppstår först när avtalet undertecknas. För att ett avtal ska uppstå behövs alltid minst två personer med rättshandlingsförmåga som har nått samförstånd om att de ska binda sig till ett avtal och om under vilka villkor detta sker. Utifrån avtalet uppstår en plikt för avtalsparterna att göra det som de bundit sig till i avtalet. Avtalsvite är en konsekvens för avtalsbrott som avtalsparterna avtalat om. För att nå sina mål skriver staden in villkor, inklusive villkor om avtalsvite i syfte att motivera till efterlevnad av övriga villkor, i de avtal som den ingår.

Allmänt om avtalssanktioner

De avtalsrättsliga sanktioner som staden tillämpar i tomtöverlåtelse- och markanvändningsavtal utgår främst från interna anvisningar om storleken på avtalsviten och tillämpning av villkor om avtalsvite samt på användningen av standardiserade avtalsblanketter som utarbetats utifrån anvisningarna. Ibland måste staden dock förhandla om sanktionsvillkoren i avtalet för att nå ett resultat och alls kunna sluta avtal. Det här är aktuellt framför allt om objektet är avvikande och krävande till sin genomförbarhet eller andra egenskaper.

När sanktionsvillkoren i stadens tomtöverlåtelse- och markanvändningsavtal fastställs ska både de allmänna synpunkter om skälighets- och avtalsbalans som tillämpas i avtalsrätten och rättsprinciperna för god förvaltning beaktas. När avtalens sanktionsmekanismer och deras omfattning fastställs ska man beakta bland annat proportionalitetsprincipen, enligt vilken myndigheternas åtgärder ska stå i rätt proportion till sitt syfte. Bestämmelser om proportionaliteten i avtalsvillkor samt om uppsägning och hävning av avtal ingår även i jordlegolagen och jordabalken. Staden ska vidare behandla sina avtalspartner jämlikt vid fastställandet av avtalsvillkor och tillämpningen av dessa. Staden bör också se till att den handlar pålitligt och förutsägbart.

På grund av proportionalitetsprincipen och de allmänna principer om oskäliga avtalsvillkor som tillämpas i avtalsrätten måste sanktionsvillkoren i avtal och särskilt tillämpningen av dem ligga på en ändamålsenlig nivå som fastställs från fall till fall. Innan ett avtal exempelvis sägs upp ska staden således alltid bedöma om avtalsbrottet är tillräckligt väsentligt med tanke på avtalshelheten eller om mildare sanktioner är motiverade. Faktorer som bör beaktas i bedömningen är åtminstone hur tydliga avtalsvillkoren och skyldigheterna i avtalet är, hur väsentligt det villkor som avtalsbrottet riktar sig mot är som en del av avtalshelheten, stadens mål, hur uppsåtligt avtalsbrottet är och huruvida den part som gjort sig skyldig till avtalsbrottet självmant har vidtagit korrigerande åtgärder.

Vidare ska projektens och genomförarnas kommersiella premisser beaktas när sanktionsvillkoren i stadens tomtöverlåtelse- och markanvändningsavtal fastställs. För tomtmottagaren eller den markägare som ingår ett markanvändningsavtal utgör villkor om avtalsvite och övriga avtalssanktioner en ekonomisk risk som bland annat påverkar det pris aktören erbjuder för tomten. Ju mer krävande projektet är, ju svagare ekonomiska ramvillkor det har och ju strängare och mer omfattande avtalsvillkoren är, desto större är risken med att ingå avtalet för projektets genomförare eller markägaren. När villkor om avtalsvite och övriga sanktioner som ingår i avtalet, exempelvis villkor för att säga upp avtalet, fastställs bör man därför även ägna en tanke åt hur kommersiellt tilldragande projektet eller detaljplaneändringen blir. I vissa fall kan villkoren utgöra ett hinder för att ett avtal ska uppstå.

I reserveringsbeslut för tomter ingår vanligen inga villkor om avtalsvite. Reservering av tomter hör till beredningen, och inga avtal upprättas om reserveringar. Om reserveringstagaren inte följer reserveringsvillkoren för tomten och underlåter att aktivt främja projektet är sanktionen att staden inte fortsätter reserveringstiden för tomten. I konkurrenspräglade tomtöverlåtelseförfaranden har staden emellertid gått in för att ingå ett bindande föravtal med vinnaren så fort tävlingen är avgjord. Om den tomt som ska överlåtas behöver utvecklas detaljplanemässigt och det tilltänkta objektet för avtalet inte finns än tar staden ut en reserveringsavgift.

Utveckling av avtalsviten i tomtöverlåtelseavtal

Vid ingången av 2025 införde tomtenheten vid stadsmiljösektorns tjänst tomter och utveckling av markegendom (enhetschefen 13.3.2025, § 21) nya tillämpningsanvisningar om fastställande och tillämpning av avtalsvite, ränta och säkerhet i föravtal om fastighetsaffärer, föravtal om utarrendering av bostadsområden, arrendeavtal och köpebrev samt om modellvillkor för dessa. Praxis för och villkoren om avtalsvite vid tomtöverlåtelser är strängare än förr i de nya tillämpningsanvisningarna. De maximala avtalsvitesbeloppen i avtal har även justerats uppåt.

Framöver används följande typer av avtalsviten: 1) allmänt avtalsvite, 2) löpande avtalsvite och 3) särskilt avtalsvite.

Allmänt avtalsvite tillämpas i alla ovannämnda tomtöverlåtelsehandlingar. Det allmänna avtalsvitet är indelat i väsentliga och ringa avtalsbrott. Ett exempel på ett väsentligt avtalsbrott är att tomten får fel användningsändamål, alltså finansierings- eller besittningsform, vilket Sannfinländarnas fullmäktigegrupp även hänvisar till i sin gruppmotion.

Vid väsentliga avtalsbrott uppgår avtalsvitet högst till det fulla beloppet för avtalsvite, vid ringa avtal högst till hälften av det fulla beloppet. Om exempelvis tomten enligt detaljplanen har bostadsbyggrätt för 5 001–10 000 m² vy är det maximala beloppet för avtalsvitet enligt tillämpningsanvisningarna 300 000 euro (tidigare 200 000 euro) vid väsentliga avtalsbrott och 150 000 euro vid ringa avtalsbrott. I arrendeavtal fördubblas det maximala beloppet för allmänt avtalsvite vart trettionde år räknat från den tidpunkt då arrendeförhållandet börjar.

Det löpande avtalsvitet har införts som en ny typ av avtalsvite i föravtal om och köpebrev för fastighetsaffärer. Staden tar ut löpande avtalsvite om den andra avtalsparten inte inleder byggandet på tomten inom utsatt tid. Det är viktigt och även effektivt för staden att föregripande försöka få den andra avtalsparten att inleda byggandet inom utsatt tid. Tidsfrister för när byggnader ska bli klara omfattas av villkoret om allmänt avtalsvite vid väsentliga avtalsbrott.

Staden tar ut löpande avtalsvite utifrån avtalsvillkoret för varje påbörjad månad omedelbart efter att tidsfristen överskridits. Beloppet beror på beloppet för det allmänna avtalsvitet. För de första två (2) månaderna är det månatliga löpande avtalsvitet mindre än för de följande månaderna. Det totala löpande avtalsvitet per avtalsbrott kan dock inte överskrida beloppet för det allmänna avtalsvitet multiplicerat med två. Detta avtalsvitesvillkor motsvarar till sin karaktär det villkor om löpande avtalsvite som Sannfinländarnas fullmäktigegrupp nämner i sin gruppmotion.

Särskilt avtalsvite tillämpas endast i arrendeavtal och föravtal till arrendeavtal. Staden tar bland annat ut särskilt avtalsvite om en avtalspart överskrider den tidsfrist för byggnadsskyldighet som anges i arrendeavtalet. I sådana fall tar staden ut dubbelt arrende för området det första året och därefter tredubbelt arrende så länge som byggnadsskyldigheten inte har fullgjorts. Staden tar ut särskilt avtalsvite utifrån avtalsvillkoret omedelbart efter att tidsfristen överskridits.

Även villkoret om särskilt avtalsvite är strängare än förr. Tidigare tog staden endast ut dubbelt arrende tills byggnadsskyldigheten fullgjordes. Detta villkor om avtalsvite motsvarar till sin karaktär det villkor om avtalsvite som Sannfinländarnas fullmäktigegrupp nämner i sin gruppmotion och som går ut på att vite ska betalas månatligen tills situationen har åtgärdats så att avtalsvillkoren följs.

Utveckling av avtalsviten i arrendeavtal

Staden förhandlar fram ett markanvändningsavtal med markägaren när en detaljplan eller detaljplaneändring gäller privatägd mark och medför avsevärd nytta för markägaren. I avtalet kommer staden och markägaren överens om hur markägaren ska delta i de kostnader för samhällsbyggande som planläggningen medför för staden. Staden och markägaren kan också avtala om andra skyldigheter som hänför sig till genomförandet av detaljplanen samt om villkor om finansierings- och besittningsformen (nedan besittningsformen) för bostadsproduktionen på avtalsområdet.

År 2022 justerade staden de anvisningar om avtalsvite och säkerhetsvillkor som tillämpas i markanvändningsavtal för att säkerställa att de skyldigheter som hänför sig till besittningsformen fullgörs. Justeringen gjordes efter ett avtalsbrott mot skyldigheter som hänförde sig till besittningsformerna för bostadsproduktion i Nordsjö centrum. Markägarna hade brutit mot skyldigheten att bygga bostäder av mellanformstyp enligt det 27.2.2018 undertecknade markanvändningsavtalet, och staden tog ut ett avtalsvite på 600 000 euro i enlighet med avtalet. Därefter har staden ändrat villkoren i en strängare riktning och med hjälp av säkerhetsvillkor strävat efter att säkerställa efterlevnaden av skyldigheter, såsom krav på bostäders besittningsform.

Enligt de nuvarande principerna fastställs vitet för ett avtalsbrott som gäller besittningsform utifrån skillnaden i enhetspriset (euro/m² vy) mellan den boendeform som avtalsparten underlåtit att bygga och den boendeform som byggts med förhöjningskoefficienten 1,25. Avtalsvitet beräknas dock alltid utifrån minst 250 euro/m² vy.

Dessutom höjs avtalsvitet med en koefficient som bestäms av tidpunkten för avtalsbrottet. Om avtalsbrottet konstateras inom fem år från avtalets beslutsdatum är koefficienten 1,5. Om avtalsbrottet konstateras senare är den 2,0.

Som exempel kan det konstateras att avtalsvitet på 600 000 euro för avtalsbrottet i Nordsjö 2022 vore 2 250 000 euro om det fastställdes enligt de nuvarande principerna.

Som säkerhet för att avtalsvitet ska kunna tas ut kräver staden en separat säkerhet till samma belopp som avtalsvitet av markägaren när markanvändningsavtalet undertecknas.

Genomförandeavtal

I fråga om övriga genomförandeavtal som gäller markanvändning tillämpas den ovan beskrivna praxisen i tillämpliga delar med hänsyn till den aktuella avtalshelheten.

Hur avtalsvite tas ut

Varje avtalsvite tas ut separat för varje avtalsbrott. Alla ovan beskrivna typer av avtalsvite utkrävs avtalsenligt alltid utöver ett eventuellt skadestånd.

Innan avtalsvitet tas ut måste avtalsparten enligt allmänna avtalsrättsliga principer av rimlighetsskäl ges möjlighet att rätta till avtalsbrottet inom en rimlig tid.

Uteslutning enligt prövning

I motionen ombes staden utreda möjligheten att beakta tidigare avtalade projekt som inte genomförts som ett negativt urvalskriterium vid val av deltagare i nya projekt.

Avtalsfriheten anses vara en grundläggande princip i avtalsrätten. I avtalsfriheten ingår friheten att välja om man alls ingår ett avtal, vem man ingår avtalet med, hur man ingår avtalet och vilket innehåll avtalet har.

Avtal som hänför sig till markanvändning uppstår i två alternativa situationer med olika utgångslägen: 1) staden överlåter mark som den äger eller 2) privatägd mark planläggs. Det negativa urvalskriterium, dvs. uteslutning enligt prövning, som föreslås i motionen kan i första hand komma i fråga vid överlåtelse av stadsägd mark.

Stadens verksamhet med överlåtelse av tomter och fastigheter är inte lagstadgad myndighetsverksamhet utan en uppgift som staden har åtagit sig med stöd av den kommunala självstyrelsen i enlighet med 7 § i kommunallagen.

Enligt punkt 2 i de riktlinjer för tomtöverlåtelse som stadsstyrelsen godkände 1.4.2019 (§ 220) förutsätter reservering och tomtöverlåtelse alltid att den som reserverar tomten har fullgjort sina samhälleliga skyldigheter och har tillräckliga tekniska, ekonomiska och övriga förutsättningar för att genomföra det planerade projektet. Staden kan neka en reservering på grund av att reserveringstagaren saknar allmän behörighet och/eller på grund av vissa försummelser som gäller bekämpning av grå ekonomi. Lagstiftningen i Finland ålägger staden att följa de listor och beslut som upprättats utifrån bland annat lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism, sanktionslagen och ett antal andra lagar. Innan avgörandet av en tomtöverlåtelsetävling behandlas måste exempelvis vinnaren avge en försäkran om att varken vinnaren eller någon ansvarsperson inom den är föremål för sanktioner och att inga medel som är föremål för sanktioner eller har erhållits från en part som är föremål för sanktioner används i den planerade affären. I allmänhet förbehåller sig staden alltid rätten att godkänna eller avslå anbud exempelvis i tomtöverlåtelsetävlingar.

Enligt 6 § i förvaltningslagen ska myndigheterna bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.

Staden vill endast samarbeta med pålitliga aktörer i sina projekt. Staden överväger möjligheten att utesluta en aktör på grund av tidigare avtalsbrott från fall till fall. Då ska den åtminstone ta hänsyn till hur allvarligt och väsentligt det tidigare avtalsbrottet är, hur lång tid som gått sedan avtalsbrottet och att alla aktörer ska behandlas jämlikt. Enligt proportionalitetsprincipen ska åtgärder vara behövliga och nödvändiga för att det uppställda målet ska kunna nås. Om staden utesluter en aktör enligt prövning måste den motivera sitt handlande.

Till slut

Stadsmiljönämnden har gett ett utlåtande i ärendet. Svaret utgår från utlåtandet.

Befogenheter

Enligt 30 kap. 12 § 2 mom. i förvaltningsstadgan besvaras en gruppmotion av stadsstyrelsen. Svaret behandlas i stadsfullmäktige inom åtta månader från att motionen väckts. I övrigt tillämpas på gruppmotioner det som i 11 § i samma kapitel är föreskrivet om fullmäktigemotioner.