Kiinteistölautakunnan esitys kaupunginhallitukselle maankäyttösopimuskäytännön tarkistamiseksi

Esitys on ehdotuksen mukainen.

Korkein hallinto-oikeus on 10.6.2016 antanut vuosikirjapäätöksen, joka koskee maankäyttösopimusmenettelyä poikkeamislupapäätösten yhteydessä. Kyseisen päätöksen johdosta oikeudentila on muuttunut epäselväksi sen suhteen, millaisia maankäyttö- tai niihin rinnastettavia sopimuksia kaupunki voi tehdä poikkeamismenettelypäätösten johdosta ja millaisin perustein. Kiinteistöviraston tonttiosasto on päätöksen johdosta neuvotellut kaupunginkanslian oikeuspalveluiden kanssa. Tonttiosasto ja oikeuspalvelut ovat yhteisesti päätyneet siihen, ettei kaupungilla tässä tilanteessa enää ole oikeudellisia perusteita tehdä maankäyttösopimuksia poikkeamispäätöksistä, alueellisen poikkeamisluvan mukaisesti myönnetyistä rakennusluvista tai suunnittelutarveratkaisuista.

Koska maanomistaja ei poikkeamismenettelyllä 10.6.2016 jälkeen saamaansa maankäytön muutoksen osalta enää ole velvollinen osallistumaan sen toteuttamisesta kaupungille aiheutuviin kustannuksiin, poikkeamismenettelyllä saatua hyötyä ei enää voi pitää nykykäytännön mukaisena ns. saavutettuna etuna. Tällaista poikkeamismenettelyä seuraavassa asemakaavassa tai sen muutoksessa poikkeamismenettelyn tuomaa hyötyä pidetään siksi asemakaavan tai sen muutoksen tuomana hyötynä.

Menettelyllä varmistetaan asemakaavojen ja poikkeamismenettelypäätösten toteuttamisesta kaupungille keskimäärin aiheutuvien kustannusten tasapuolinen periminen merkittävän hyödyn saavilta maanomistajilta, vaikkakin viipeellä. Viipeestä johtuvaa eroa pienentää hyödyn määrityksen sitominen tulevan asemakaavaprosessin hinta- ja kustannustasoon. Muilta osin nykyisiä korvauksen määräytymisperusteita ei ole tarvetta muuttaa.

Tämä esitys on laadittu yhteistyössä kaupunginkanslian oikeuspalveluiden ja kaupunkisuunnitteluviraston kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksestä 2016:89

Korkeimman hallinto-oikeuden 10.6.2016 tekemä vuosikirjapäätös (liite nro 1) koski Vantaan kaupungin Petikon yritysalueella tekemää kunnallistekniikan rakentamissopimusta, jossa maanomistaja olisi teollisuus/liiketontin rakennusoikeuden noin 20 %:n (9 000 k-m²) lisäämistä koskevan poikkeamispäätöksen nojalla osallistunut ulkoisen kunnallistekniikan rakentamiskustannuksiin 540 000 eurolla (60 e/k-m²). Korvaus oli kaupungin arvio ns. ulkoisen kunnallistekniikan keskimääräisistä kustannuksista alueella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa päätöksessään (1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos): ”Kun kysymys ei ole asemakaavahankkeesta, maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun kaavoitusmenettelyä koskevat säännökset syrjäytyvät kuitenkin kokonaan ja tällöin syrjäytyvät myös maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:ssä säädetyt edellytykset maankäyttösopimusten tekemiselle”. Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että ”korvauksen vaatimista yksinomaan sillä perusteella, että tontin rakennusoikeus myönteisen poikkeamispäätöksen johdosta lisääntyy, ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säännökset sekä hallintolain 6 §:n vaatimukset huomioon ottaen lainmukaisena”.

Näin ollen poikkeamispäätöksiin liittyvät sopimukset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n mukaisia maankäyttösopimuksia. Kunta voi tehdä vain kaavoitukseen liittyviä maankäyttösopimuksia, ei poikkeamispäätöksiin liittyviä. Poikkeamispäätökseen liittyvä sopimus koskien maanomistajan osallistumista yhdyskuntarakentamisesta kaupungille aiheutuviin (todellisiin) kustannuksiin ei sinänsä ole lainvastainen, mutta siihen ei voi soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä. Sopimus voisi esimerkiksi muodoltaan ja määritysperusteiltaan olla kunnallistekniikan rakentamissopimus, jos sellaisia kustannuksia kaupungille syntyy, on syntynyt ja/tai tulee syntymään ja ne voidaan todentaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johdosta oikeudentila on muuttunut epäselväksi sen suhteen, millaisia (korvaus)sopimuksia kaupunki voi tehdä poikkeamismenettelypäätösten johdosta ja millaisin korvausperustein. Kiinteistöviraston tonttiosasto on päätöksen johdosta neuvotellut kaupunginkanslian oikeuspalveluiden kanssa. Tonttiosasto ja oikeuspalvelut ovat yhteisesti päätyneet siihen, ettei kaupungilla enää ole oikeudellisia perusteita tehdä maankäyttösopimuksia poikkeamispäätöksistä, alueellisen poikkeamisluvan mukaisesti myönnetyistä rakennusluvista tai suunnittelutarveratkaisuista. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös on rinnastettavissa lainmuutokseen, eikä sen siksi katsota koskevan ennen päätöstä tehtyjä ja kaupungin osalta lainvoimaisesti hyväksyttyjä poikkeamislupien maankäyttösopimuksia.

Poikkeamislupiin liittyvät maankäyttösopimukset Helsingissä

Helsingin kaupunki on maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi rinnastanut poikkeamisluvat ja suunnittelutarveratkaisut oikeus- ja kaupungin toteutuskustannusvaikutustensa perusteella pienten alueiden ns. postimerkkikaavoihin.

Helsingissä on 1.1.2007 - 9.6.2016 tehty yhdeksän poikkeamislupiin liittyvää maankäyttösopimusta, joissa on sovittu yhteensä noin 5,7 miljoonan euron maankäyttökorvauksista. Niistä noin 4,7 miljoonan euron korvaukset on sovittu ajanjaksolla 1.1.2015 - 9.6.2016.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen tehdyissä poikkeamislupia koskevissa maankäyttösopimuksissa korvaus on esitetty ehdollisena sen perimisen riippuessa kaupunginhallituksen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johdosta mahdollisesti tekemistä maankäyttösopimuskäytäntöjen tarkistuksista.

Maankäyttösopimusmenettelyn muutosehdotuksista

Maankäyttökorvausten määrittämisen osalta Helsingin kaupungin maankäyttösopimuskäytäntö perustuu asemakaavojen, poikkeamislupien ja suunnittelutarveratkaisujen toteuttamisesta kaupungille keskimäärin aiheutuviin yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin. Teknisesti korvaus on määritelty prosenttiosuutena maanomistajan saamasta siitä hyödystä, joka ylittää merkittäväksi määritetyn hyödyn alarajan. Osuuden suuruutta määritettäessä ja siitä päätettäessä lähtökohtana on ollut, että maankäyttökorvauksia peritään asemakaavan lisäksi kaikista poikkeamismenettelypäätöksistä, jotka tuovat maanomistajalle merkittävää hyötyä. Siksi on perusteltua pitää korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen tehtyjen poikkeamislupien tuomaa arvonnousua seuraavan asemakaavan tai asemakaavan muutoksen tuomana hyötynä, vaikka korvauksen saanti tällöin kaupungin kannalta viivästyykin. Hyödyn määrityksen sitominen tulevan asemakaavan / asemakaavan muutoksen laatimisprosessin loppuvaiheen ajankohdan hinta- ja kustannustasoon pehmentää toisaalta viivästyksen kaupungille aiheuttamaa haittaa.

Vaihtoehtoisesti voitaisiin siirtyä poikkeamisluvissa käytäntöön, jossa tehdään kunnallistekniikan rakentamissopimuksia. Niissä maanomistajan maksama korvaus perustetaan selvityksiin kaupungille jo aiheutuneista ja hanketta toteutettaessa aiheutuvista kustannuksista. Tällaisten kustannusten ja kustannuksia aiheuttavien toimenpiteiden alue- ja aikarajausten tasapuolinen määrittäminen on kuitenkin käytännössä mahdotonta. Tällä menettelyllä siirryttäisiin myös kahden aivan erilaisen korvausmäärittelyperusteen menettelyyn, joka olisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta erittäin ongelmallinen. Kaksi identtistä merkittävän hyödyn tuottavaa maankäytön muutoshanketta, joista toinen olisi toteutettavissa poikkeamisluvalla mutta toinen korttelirajan siirron vuoksi (esimerkiksi katualueen pienikin levennys pyöräkaistaa tmv. varten) vaatisi asemakaavan muutoksen, johtaisi erilaisten korvausmäärittelyperusteiden vuoksi todennäköisesti hyvin erisuuruisiin korvauksiin.

Esittelijä katsoo edellä esitetyn perusteella, että maankäyttösopimusmenettelyä on syytä tarkistaa päätösehdotuksen mukaisesti.

Kaupunkisuunnitteluvirasto 22.11.2016

Päätös tullut nähtäväksi 03.02.2017

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 91 §