Vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon hankinta, sosiaali- ja terveystoimiala

Päätös on ehdotuksen mukainen.

Taustaa

Vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon hankinnasta järjestettiin tarjouskilpailu hankintalain (348/2007) mukaisesti avoimella menettelyllä ja siitä julkaistiin hankintailmoitus ja tarjouspyyntö HILMA-tietokannassa sekä tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa 9.11.2016.

Tarjouksia pyydettiin kahdesta osa-alueesta, vammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito sekä kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito. Tarjoaja sai tehdä tarjouksen vain toisesta tai molemmista osa-alueista. Lisäksi molemmat osa-alueet oli jaettu neljään palveluluokkaan, joille tarjoajan tuli tarjota kullekin hinta. Kullekin palveluluokalle oli määritelty enimmäishinta, jota tarjous ei saanut ylittää.

Tarjoukset tuli lähettää sähköisesti 1.12.2016 klo 12 mennessä Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa. Määräaikaan mennessä saapui kaikkiaan 22 tarjousta. Kaikki tarjoajat täyttivät soveltuvuudelle asetetut vaatimukset ja selvitysvelvollisuudet.

Tarjousten valintaperusteena oli halvin hinta. Vertailu tehtiin tarjouksen mukaisen vuorokausihinnan perusteella laskemalla yhteen kullekin palveluluokalle tarjottu hinta.

Sosiaali- ja terveysviraston perhe- ja sosiaalipalvelut osaston osastopäällikkö teki asiassa hankintapäätöksen 12.12.2016. Päätöksessä valittiin osa-alueittain palveluntuottajat puitejärjestelyyn ja vahvistettiin puitejärjestelyyn valituista palveluntarjoajista luettelo, jossa palveluntuottajat asetettiin osa-alueittain ensisijaisuusjärjestykseen hinnan perusteella. Lisäksi Rinnekoti-säätiön tarjous Seppolan toimintayksikön osalta hylättiin tarjouspyynnön vastaisena.

Aspa-säätiö, Autismisäätiö, Folkhälsan Välfärd Ab ja KVPS Tukena Oy (jatkossa oikaisuvaatimuksen tekijät) ovat tehneet hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimus on jätetty 12.12.2016, jolloin vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon hankinnasta ei ollut vielä lähetetty tiedoksi päätöstä, johon oikaisuvaatimuksen olisi voinut kohdistaa. Oikaisuvaatimuksen tekijöiltä on varmistettu, että he haluavat kohdistaa laaditun sisältöisen oikaisuvaatimuksen perhe- ja sosiaalipalvelujen osastopäällikön vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon hankinnasta tekemään päätökseen (12.12.2016, 63 §) ja osoittaa sen muutoksenhakuohjeiden mukaisesti Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnalle. Oikaisuvaatimus on liitteessä 1.

KVPS Tukena Oy on tehnyt vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon hankinnasta myös valituksen markkinaoikeuteen. Markkinaoikeusvalitus on käytännössä saman sisältöinen kuin sosiaali- ja terveyslautakunnalle jätetty oikaisuvaatimus.

Oikaisuvaatimuksen hylkäämisen perustelut

Oikaisuvaatimukset tekijät väittävät, että päätös on perustunut lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Oikaisuvaatimuksen tekijöiden näkemyksen mukaan palveluluokkien enimmäishintojen asettamisen seurauksena kyseessä on käänteinen kilpailutus, jossa tulisi asettaa hyvään lopputulokseen johtavat laadun vertailuperusteet.

Sosiaali- ja terveysviraston näkemyksen mukaan enimmäishinnan asettaminen ei tarkoita sitä, että kyseessä olisi käänteinen kilpailutus. Kyse ei ole kiinteästä hinnasta, jolloin tarjoajat voisivat kilpailla vain laatutekijöiden avulla, vaan enimmäishinnasta, jolloin hintakilpailulle ei ole esteitä. Oikaisuvaatimuksen tekijät toteavat myös itse, että ”laadun vertailuperusteiden asettaminen käänteisessä kilpailutuksessa ei ole hankintasääntelyn ehdoton vaatimus”.

Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä on laaja harkintavalta vertailuperusteiden asettamisessa. Tässä kilpailutuksessa sosiaali- ja terveysvirasto on varmistanut hankittavan palvelun laadun asettamalla jäljempänä ilmenevällä tavoin tarjouspyynnössä ja sen liitteissä riittävän korkeat laatuvaatimukset ja laadun valvontaa koskevat ehdot. Kun palvelun laatu on määritelty täsmällisesti, on sosiaali- ja terveysvirasto katsonut tarkoituksenmukaiseksi suorittaa tarjousten vertailu pelkän hinnan perusteella.

Oikaisuvaatimuksen tekijät väittävät, että palveluluokille asetetut enimmäishinnat ovat erityisesti palveluluokkien 3 ja 4 osalta niin alhaiset, että ne eivät riitä kattamaan palvelun tuotantokustannuksia. Tämän perusteella oikaisuvaatimuksen tekijät esittävät, että tarjouspyyntö on ollut hankintadirektiivin (2014/23/EU) poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevan 69 artiklan vastainen.

Kun kyseessä oleva hankinta on kohdistunut sosiaali- ja terveyspalveluun, ei 69 artikla kuitenkaan tule 74 artiklan perusteella sovellettavaksi kyseisessä hankinnassa. Lisäksi voidaan todeta, että poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevaa sääntelyä ei muutoinkaan sovellettaisi valittajan esittämällä tavalla. Poikkeuksellisen alhaista hintaa koskeva säännös tulee sovellettavaksi epäiltäessä annetun tarjouksen alihintaisuutta. Oikeuskäytännön perusteella tarjoushintaa verrataan muihin tarjouksiin sekä ennakoituun arvioituun hintaan. Artiklaa ei sen sijaan sovelleta tarjouspyynnössä asetetun enimmäishinnan hyväksyttävyyttä arvioitaessa. Selvyyden vuoksi sosiaali- ja terveysvirasto kuitenkin lisäksi toteaa, ettei sillä ole ollut perustetta pitää yhtäkään saaduista tarjouksista alihintaisena.

Oikaisuvaatimuksen tekijät myös esittävät, että asetetut enimmäishinnat ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia, sillä ne eivät ole olleet oikeassa suhteessa hankinnan kohteelle asetettuihin vaatimuksiin.

Asetetut enimmäishinnat ovat samat kuin ne, joilla Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on onnistuneesti järjestänyt vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoitoa palvelusetelituotantona. Sosiaali- ja terveysviraston palvelusetelituottajilta saama, palvelutuotannon järjestämistä koskeva palaute on järjestään ollut positiivista, eikä se ole sisältänyt kritiikkiä palvelusta maksettavasta korvauksesta.

Sosiaali- ja terveysvirasto on asettanut enimmäishinnat harkintansa perusteella. Huomioon on otettu muun muassa em. palvelusetelituotannon kustannustaso, sosiaali- ja terveysviraston aiemmat kokemukset ja sosiaali- ja terveysviraston tarpeet kuten määrärahojen riittävyys.

Voidaan myös huomioida, että tarjouskilpailussa on annettu 22 tarjousta, joissa kaikissa tarjoaja on sitoutunut tuottamaan kyseessä olevaa palvelua asetettujen enimmäishintojen puitteissa. Tarjouksista 17 on ollut palveluluokkien 3 ja 4 osalta alle asetetun enimmäishinnan. Halvin tarjous on ollut palveluluokkien 3 ja 4 osalta 34 % enimmäishintaa halvempi. Lisäksi myös oikaisuvaatimuksen tekijöistä Folkhälsan Välfärd Ab ja KVPS Tukena Oy ovat jättäneet tarjouksen, jossa he ovat sitoutuneet tuottamaan palvelua enimmäishintojen puitteissa. Autismisäätiö on jättänyt tarjouksen, jossa se on sitoutunut tuottamaan palvelua enimmäishintoja alhaisemmilla hinnoilla.

Oikaisuvaatimuksen tekijät väittävät myös, että maksimirajahinnoittelu pitää sisällään viitteen rakenteellisesta tinkimisestä. Sosiaali- ja terveysviraston käsityksen mukaan kyse ei ole rakenteellisesta tinkimisestä. Tinkimisessä tarjoajille annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan, jolloin alun perin halvimman tarjouksen tehnyttä tarjoajaa kohdellaan syrjivästi. Nyt on sen sijaan asetettu enimmäishinnat, jotka on ilmoitettu tarjoajille etukäteen tarjouspyynnössä, jolloin kaikkia tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä olisi oikeus hylätä kaikki tarjoukset tilanteessa, jossa ne olisivat hintatasoltaan liian korkeat. Nyt enimmäishinnat on asetettu etukäteen sen varmistamiseksi, että hankinta on toteutettavissa annettujen määrärahojen puitteissa.

Oikaisuvaatimuksen tekijät myös esittävät, että erityisesti enimmäishinnoista johtuen sosiaali- ja terveysvirasto ei ole tarjouspyyntöä laatiessaan noudattanut direktiivin 76 artiklan määräystä eri käyttäjäryhmien erityistarpeiden huomioimisesta.

Sosiaali- ja terveysvirasto on tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjottu palvelu täyttää tarjouspyynnön liitteenä olevan palvelukuvauksen vaatimukset. Palvelukuvauksessa laatuvaatimuksia ja -kriteereitä on asetettu koskien mm. lyhytaikaishoidon suunnitelmaa, palvelun sisältöä, yksikköä ja huonetta, aterioita, henkilöstöä sekä asiakkaan hyvinvointia ja toimintakykyä.

Laatuvaatimuksissa on huomioitu mm. asiakkaan tarvitseman palvelun sisältö, määrä ja toteuttamistavat, itsemääräämisoikeuden rajoittamistoimenpiteet, palvelutilojen esteettömyys, turvallisuus ja viihtyisyys, asiakkaan toimintakyvyn sekä mielipiteiden, tottumusten ja kulttuurin huomioiminen, terveyden- ja sairaanhoito sekä kuntoutus, henkilöstön koulutusrakenne ja osaaminen sekä asiakkaiden hyvinvointi ja toimintakyky.

Erityisesti eri käyttäjäryhmien tarpeita on pyritty huomioimaan jakamalla hankinnan osa-alueet palveluluokkiin, joiden mukaisesti palvelun laajuus on kulloinkin sovitettavissa asiakkaan tarpeisiin. Kaikkien asiakasryhmien palveluntarjonnan varmistamiseksi on edellytetty, että tarjoajat tarjoavat kaikkia palveluluokkia.

Palvelukuvauksen kohdissa kuusi (6) ja seitsemän (7) on myös yksityiskohtaisesti määritelty palvelun sopimuskauden aikaisen laadun valvonnan käytännöt. Palvelun laadun jatkuvalla valvonnalla turvataan kaikkien käyttäjäryhmien erityistarpeiden huomioiminen. Lisäksi tarjouspyynnön mukaisesti puitejärjestelyä sovelletaan siten, että puitejärjestelyyn valituista palveluntuottajista valitaan ensisijaisuusjärjestyksessä ensimmäinen, joka soveltuu asiakkaan tarpeisiin. Myös puitejärjestelyn soveltamiskäytäntö edesauttaa asiakkaan erityistarpeiden huomioimista.

Oikaisuvaatimuksen tekijät myös katsovat, että palvelun sisältöön ja asiakaskunnan rakenteeseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä. Tämä johtuu siitä, että tarjous on annettava kaikista palveluluokista ilman, että kapasiteettia voisi suunnata vain tiettyihin palveluluokkiin, eivätkä tarjoajat tiedä, kuinka suuri osa asiakkaista tulee sijoittumaan mihinkin palveluluokkaan. Tämän valittaja väittää johtavan siihen, etteivät tarjoukset ole yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä on laaja harkintavalta palvelun sisällön määrittelemisessä. Aiemmin mainitun mukaisesti on edellytetty, että tarjoajat tarjoavat kaikkia palveluluokkia kaikkien asiakasryhmien palveluntarjonnan varmistamiseksi. Sosiaali- ja terveysvirasto on katsonut tämän välttämättömäksi aiempien kilpailutusten perusteella, joiden seurauksena tiettyjen asiakasryhmien palveluntarjonta oli suppeaa.

Sosiaali- ja terveysvirasto on kuvannut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä yksityiskohtaisesti ja täsmällisesti palveluluokkien sisällön ja niiden välisen rajanvedon. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut myös arviointilomake, jonka perusteella asiakkaat tullaan jakamaan eri palveluluokkiin. Ammattimaisena palveluntarjoajana valittajan olisi aiemman kokemuksensa perusteella tullut kyetä arvioimaan asiakkaiden sijoittuminen eri palveluluokkiin ja täten palveluluokkien suuntaa antavat koot. Valittajalla ei ole ollut syytä olettaa, että asiakkaiden jakautuminen eri palveluluokkiin poikkeaisi tavanomaisesta.

Myös tämän valitusperusteen osalta voidaan huomioida tarjouskilpailuun saapuneiden tarjousten lukumäärä, joka osoittaa sen, että pääsääntöisesti tarjoajat ovat katsoneet voivansa arvioida palvelun sisällön riittävän täsmällisesti jättääkseen sitovan tarjouksen.

Lisäksi voidaan todeta, että kun kyseessä on puitejärjestely, jonka perusteella hankintoja tehdään ensisijaisuusjärjestyksessä soveltuvalta palveluntuottajalta, riippuu yksittäiseltä tarjoajalta hankittavan palvelun määrä hankintayksikön tarpeen lisäksi monesta muustakin seikasta, kuten tarjousten sisällöstä ja tarjoajien kapasiteetista, joita ei voida kuvata etukäteen tarjouspyynnössä.

Oikaisuvaatimuksen tekijät väittävät myös, että on odotettavaa, että puitejärjestelyyn hyväksytyt palveluntuottajat pyrkivät valikoimaan tiettyihin asiakasryhmiin kuuluvia asiakkaita, ja että palveluluokkien 3 ja 4 osalta palveluntuottajat pyrkivät jättämään noudattamatta asetettuja vähimmäisvaatimuksia.

Sosiaali- ja terveysvirastolla on oikeus luottaa tehtyihin tarjouksiin. Tarjoajien oli annettava tarjoukset kaikista palveluluokista, millä varmistettiin se, että palvelua on mahdollista tarjota kaikille asiakasryhmille. Vähimmäisvaatimusten noudattaminen varmistetaan palvelun sopimuskauden aikaisen laadun valvonnalla sopimus-luonnoksen kohdan kuusi (6) ja palvelukuvauksen kohtien kuusi (6) ja seitsemän (7) mukaisesti.

Edellä mainituin perustein on selvää, että oikaisuvaatimus on aiheeton. Tarjouspyyntö on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Valittu menettely ei ole estänyt tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, eikä hankintayksikkö ole laiminlyönyt velvollisuuttaan ottaa huomioon palvelujen käyttäjien tarpeet. Näin ollen oikaisuvaatimus hylätään perusteettomana.

Sosiaali- ja terveysvirasto Perhe- ja sosiaalipalvelut Osastopäällikkö 12.12.2016 § 63

Päätös

Päätöksen perustelut

Lisätiedot

Tuomas Riihivaara, hankinta-asiantuntija, puhelin: 310 43217

Sosiaali- ja terveyslautakunta 08.11.2016 § 264

Päätös

Esittelijä

Lisätiedot

Mikaela Westergård, vammaistyön johtaja, puhelin: 310 43149

Tuomas Riihivaara, hankinta-asiantuntija, puhelin: 310 43217

This decision was published on 08.03.2017

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta.

Sovellettava lainkohta: Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 146 §