Lausuntopyyntö, luonnos uudeksi alueidenkäyttölaiksi, ympäristöministeriö
Lausunto ympäristöministeriölle alueidenkäyttölain uudistuksesta
Päätös
Kaupunginhallitus antoi ympäristöministeriölle seuraavan lausunnon:
Lakiehdotuksen keskeiset periaatteet
Helsingin kaupunki pitää hallitusohjelmaan kirjattua periaatetta kaavoitusmonopolin säilyttämisestä hyvänä. Kaupunki on kuitenkin huolissaan siitä, että lakiluonnos ei kaikilta osin toteuta tätä hallitusohjelman kirjausta. Kaupungin näkökulmasta on myös kannatettavaa, että lakiehdotukseen on tuotu oleellisia ajantasaistuksia mm. kaavojen sisältövaatimuksiin.
Maankäyttö- ja rakentamislain jakaminen osiin
Alueidenkäyttölain hallituksen esityksen perusteluissa, kohdassa 1.1 Tausta on todettu, että rakentamista koskevien lukujen ja säännösten kumoutumisen myötä alueidenkäyttölain rakenne ja selkeys heikkenivät huomattavasti. Kaupunki yhtyy tähän näkemykseen ja katsoo, että alueidenkäyttölain pilkkominen lopulta neljään osaan heikentää entisestään alueidenkäytön suunnittelun ja toteuttamisen kokonaisuuden selkeyttä ja toimivuutta. Mm. rakentamislain ja alueidenkäyttölain välinen suhde on osin ristiriitainen ja sitä kautta epäselvä johtuen siitä, että rakentamislakiin on sisällytetty pykäliä, jotka kuuluvat alueidenkäytön suunnittelun eli kaavoituksen piiriin. Esimerkiksi rakennusten käyttötarkoitusten muutoksiin liittyen on rakentamislailla rajattu alueidenkäytön suunnitteluun liittyvää kuntien harkintavaltaa. Kaupunki pitää tärkeänä, että vireillä olevien lakien valmistelussa huomioidaan nämä rajapinnat.
Lakiehdotuksen keskeiset ongelmakohdat
Lakiehdotukseen sisältyy pykäliä, jotka ovat kaupunkien kestävän ja sujuvan kehittämisen kannalta ongelmallisia ja vaativat muutoksia. Nämä liittyvät kaavoilta edellytettyyn valtakunnalliseen vakiomuotoisuuteen, maanomistajan aloiteoikeuteen, yhteistyömenettelyihin sekä alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuuteen.
Luvut 4, 5 ja 6: Kaavojen valtakunnallinen vakiomuotoisuus (24§, 35§ ja 55§)
On äärimmäisen tärkeää, että maakunnilla ja kunnilla säilytetään mahdollisuus laatia kaavoja, joiden ohjausvaikutus ja esitystapa on tarkoitukseensa soveltuva. Tekniset ratkaisut, digitalisointi tai vakiomuotoisuuden vaatimus eivät saa rajoittaa tarpeen mukaista kaavallista ohjausta. On suuri riski sille, että ”häntä heiluttaa koiraa” ja kaavoitus ja alueidenkäytön suunnittelu muuttuu liian määrämuotoiseksi. Valtakunnallisen vakiomuotoisuuden vaatimus heikentää mahdollisuuksia laatia erilaisten kuntien tai alueiden tai hankkeiden erilaisiin tarpeisiin räätälöityjä kaavoja. Esimerkiksi yleiskaavoja laaditaan hyvin erilaisiin tarkoituksiin. Tyyppiesimerkkejä ovat laaja-alaiset strategiset seutu- tai kaupunkitasoiset kaupunkikehitystä ohjaavat yleiskaavat, kaupunginosatasoiset aluevarausosayleiskaavat ja yksityiskohtaiset rakentamista ohjaavat yleiskaavat. Hallituksen esityksen perusteluista 31 §:ään liittyen käy ilmi tarkoitus, että yleiskaavoituksen tulee säilyä joustavana suunnitteluvälineenä.
Helsinki ehdottaa tältä pohjalta yleiskaavoitusta koskevan pykälän (35.2§) täydentämistä seuraavasti: ”Yleiskaavan kaavakohteet ja -määräykset esitetään valtakunnallisesti vakiomuotoisena kartalla ja tarvittaessa erillisenä asiakirjana, ottaen huomioon kaavan tarkoitus ja merkitys”. Vastaava täydennys on tarpeen tehdä myös maakuntakaavaa (24.2§) ja asemakaavaa (55.1§) koskien.
Luku 12: Aloitteet ja yhteistyömenettely (90§, 91§)
Helsingin kaupungissa maanomistajat ovat perinteisesti voineet saattaa vireille omistamansa alueen asemakaavoituksen tai asemakaavan muuttamisen hakemuksella, jonka johdosta asemakaavamuutosta on voinut ryhtyä valmistelemaan virkatyönä. Menettely on ollut sujuva, eikä asemakaavanmuutoshakemuksia ole tarvinnut saattaa toimielinten päätettäväksi. Kaupunki ei pidä toivottavana sitä, että esitetty säännös muuttaisi tätä nopeaa ja mutkatonta toimintatapaa.
Esitetty 90 § aiheuttaa hämmennystä. Esityksen perustelujen nojalla, joissa mainitaan sekä hallintolain 19 § että kuntalain aloiteoikeus, on pykälän sisältö ymmärrettävä siten, että jokainen hakemus on saatettava monijäsenisen toimielimen käsiteltäväksi. Näin siis myös tilanteissa, joissa maanomistaja toimittaa kaupungille asiakirjan, jolla se hakee asemakaavaa tai asemakaavan muutosta omalle kiinteistölleen tai tilanteissa, joissa neuvottelujen aikana on voitu virkamieslähtöisesti todeta, että kaavoitus voidaan aloittaa ja maanomistaja toimittaa hakemuksen kaupungille, jotta asia saadaan virallisesti vireille kaupungissa.
Mikäli kaikki maanomistajan asemakaava- ja asemakaavamuutosaloitteet tulee joko hyväksyttää tai hylätä monijäsenisessä toimielimessä, tulisi tämä hidastamaan merkittävästi selkeidenkin hankkeiden etenemistä ja kuormittamaan tarpeettomasti luottamuselinten päätöksentekoa. Suuri osa maanomistajien aloitteista sekä yhteistyömenettelyistä on hyvinkin ongelmattomia ja niitä on nykyisin mahdollista edistää sujuvasti. Vaatimus aloitteen käsittelemisestä aina monijäsenisessä toimielimessä on hallitusohjelmaan kirjatun sujuvoittamistavoitteen vastainen. 90 §:n ja 91 §:n mukainen edellytys aloitteen käsittelemisestä monijäsenisessä toimielimessä puuttuu vakavasti kuntien itsemääräämisoikeuteen, lisää merkittävästi turhaa byrokratiaa ja kunnan työntekijöiden sekä luottamushenkilöiden työtaakkaa sekä viivyttää hankkeita.
On todennäköistä, että aloitteiden määrä lisääntyy useilla kymmenillä vuodessa jokaisessa suuressa kaupungissa. On myös odotettavissa, että kaupunkien kasvun siirtyessä entistä enemmän rakennetun ympäristön uudistamiseen lisääntyvät myös hankkeet yksityisten omistamille maille, mikä tulee sekin näkymään aloitteiden määrässä jatkossa. Hyvä tarkoitus aloitteiden edistämisestä kääntyy käytännössä hallitusohjelman sujuvoittamistavoitteen vastaiseksi.
Edellä viitattujen haittojen välttämiseksi kaupunki näkee, että vaatimus käsittelystä monijäsenisessä toimielimessä on poistettava kaavanlaatimisaloitetta koskevasta 90 §:stä ja myös asemakaavan ja yleiskaavan laatimista yhteistyössä maanomistajan kanssa koskevasta 91 §:stä. Kunnan tulee voida itse määritellä aloitteiden käsittelytapa tarpeen ja tilanteen mukaan. Vähintäänkin pykälän sanamuotoa on muutettava seuraavasti: “Kunnan on maanomistajan niin vaatiessa päätettävä aloitteen hyväksymisestä tai hylkäämisestä monijäsenisessä toimielimessä ilman aiheetonta viivytystä.” Lisäämällä maanomistajan vaatimus monijäsenisessä toimielimessä päättämisen edellytykseksi olisi edelleen mahdollista käynnistää asemakaavan valmistelu aloitteen johdosta välittömästi, mikäli maanomistaja ei esitä vaatimusta päätöksenteosta monijäsenisessä toimielimessä. Tässä tapauksessa kunnalla olisi itse mahdollisuus määrittää, kuinka se järjestää päätöksentekonsa saapuneen hakemuksen/aloitteen osalta. Maanomistajalla olisi kuitenkin halutessaan oikeus vaatia käsittelyä monijäsenisessä toimielimessä.
Sujuvuustavoitteiden kannalta on joka tapauksessa ehdottoman tärkeää, että lakiehdotukseen sisältyy säädös siitä, että aloitteisiin ja yhteistyömenettelyihin liittyvät päätökset eivät ole muutoksenhakukelpoisia.
Luku 4: Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä
Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä on alueidenkäyttölain lähtökohta ja sen keskeistä sisältöä. Suunnittelujärjestelmän toimivuuden kannalta on tärkeää, että kullakin suunnittelutasolla on oma selkeä merkityksensä ja tehtävänsä tässä kokonaisuudessa. Kuten esityksen sivulla 6 on todettu vuoden 1958 rakennuslaki toi Suomeen kolmiportaisen kaavahierarkian, joka olennaisilta osin on vielä voimassa ja säilynyt ennallaan.
Valitettavasti alueidenkäyttölain valmistelussa on tätä alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän kokonaisuuden toimivuutta heikennetty kaikilla tasoilla. Tätä ei ole kirjoitettu hallitusohjelmassa alueidenkäyttölain muutoksen tavoitteeksi. Maakuntakaavan ohjausvaikutusta kavennetaan, yleiskaavan suhdetta asemakaavoitukseen heikennetään ja asemakaavan merkitys rakentamista ohjaavana instrumenttina on poistettu kokonaan rakennusten käyttötarkoituksen muutoksissa ja vihreän siirtymän hankkeiden toteuttamisessa.
Luku 4: Maakuntakaava
Maakuntakaavan tehtävän rajaaminen vain maakunnallisesti tai valtakunnallisesti merkittäviin alueidenkäytön kysymyksiin on kaavatasojen työnjaon selkeyttämisen kannalta perusteltu uudistus. Maakuntakaavalla ei ole perusteltua ohjata yksittäisten kuntien yhdyskuntarakennetta. On kuitenkin hyvä huomioida, että jos maakuntakaavan tehtäväksi rajataan aluerakennetasoinen ohjaus, on riskinä, että kuntien yleiskaavoituksen ja maakuntakaavoituksen väliin jäävän seudullisen yhdyskuntarakenteen ohjaus jää heikoksi. Esityksen 23 §:ää Maakuntakaavan sisältövaatimukset koskevassa perusteluosuudessa sivulla 87 todetaan, että muutos ei estäisi esimerkiksi maakunnan kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteeseen ja liikennejärjestelmään tai niiden yhteensovittamiseen liittyvien alueidenkäytön periaatteiden käsittelyä maakuntakaavassa, jos näillä kysymyksillä on vähintään maakunnallista merkitystä. Lisäksi perusteluissa todetaan, että tämä tulisi kuitenkin tehdä maakuntakaavan tehtävän mukaisella tarkkuudella. Jos siis esimerkiksi seudullisella liikennejärjestelmällä ei olisi maakunnallista merkitystä ei sitä voisi osoittaa maakuntakaavassa. Siksi ehdotetaan harkittavaksi, että maakuntakaavoitukselle säilytetään liikkumavaraa, joka tarvittaessa mahdollistaa myös seututasoisen ohjauksen. Suunnittelujärjestelmä mahdollistaa kuntien yhteisen yleiskaavan laatimisen, mutta käytäntö on osoittanut, että niiden laatiminen on haastavaa ja aikaa vievää ja siitä syystä kynnys niiden laatimiseen on korkea.
Luku 5: Yleiskaava
Yleiskaava on kaupungeille keskeisin väline kasvun kestävässä ohjauksessa. Oikeusvaikutteiset yleiskaavat mahdollistavat ja turvaavat pitkäjänteisen kaupunkikehityksen ja antavat selkänojaa yksittäisille asemakaavoille. Sopivasti joustavat ja ohjaavat yleiskaavat elävät ajassa ja varmistavat kaupunkikehityksen kannalta tärkeiden investointien ja hankkeiden etenemisen edellytykset sekä kunnan, kuntalaisten, että hankkeiden kannalta. Siksi on ensiarvoisen tärkeää, että yleiskaavojen asemaa suunnittelujärjestelmässä ei heikennetä.
Esityksen 41 §:ssä on ehdotettu, että samanaikaisesti laadittava yleiskaava ohjaa samanaikaisesti laadittavaa asemakaavaa, ei voimassa oleva yleiskaava. On käsitteellinen mahdottomuus, että asemakaavaa ohjaisi samanaikaisesti laadittava yleiskaava, kuten lakiluonnoksessa on esitetty. Yleiskaavahan ei ole edes olemassa ennen kuin se tulee lainvoimaiseksi. Pykälä mahdollistaa voimassa olevan yleiskaavan huomiotta jättämisen lähtökohtaisesti jokaisen asemakaavan ja asemakaavamuutoksen yhteydessä. Pykälässä ei edellytetä, että yleiskaava olisi vanhentunut, jotta pykälässä säädettyyn menettelyyn voitaisiin ryhtyä.
Säännös heikentää merkittävästi yleiskaavan asemaa suunnittelujärjestelmässä ja yleiskaavan sitovuutta. Yleiskaavan ja asemakaavan yhteismenettely on säädetty kunnille mahdollisuudeksi ja kunnan harkintaan, mutta Helsingin kaupunki katsoo, että säännös yhdessä hallituksen esityksessä esitetyn maanomistajan aloiteoikeuden kanssa voi johtaa siihen, että yleiskaavan vastaisten asemakaava-aloitteiden tekeminen lisääntyy. Tämä vaikeuttaisi kunnan suunnitelmallista kehittämistä ja toteuttamista ja lisäisi tarpeettomasti aloitteiden käsittelytyötä.
Tämä on täysin tarpeetonta, sillä esityksen 38 § 4 momentissa mahdollistetaan vanhentuneesta yleiskaavasta poikkeaminen ja toisaalta yleiskaavan tarkkuustaso yleispiirteisenä ja strategisena suunnitelmana mahdollistaa sen tarkentamisen asemakaavoituksella yleiskaavan osoittamissa joustavissa puitteissa. Tarpeettomat pienialaiset yleiskaavan muutokset, johon 41 §:ssä säädetty menettelyn mahdollisuus pahimmillaan johtaisi, aiheuttaisivat myös merkittävästi työtä kunnille. Tämä on pois muusta kaavoitustyöstä ja heikentää kaavoituksen sujuvuutta resurssien rajallisuudesta johtuen.
Kuntalaisten ja osallisten oikeusturvan kannalta on tärkeää, että jo asemakaavan valmistelun aikana on selvää, mikä on se yleiskaava, joka valmistelua ohjaa ja mitä alueelle on mahdollista toteuttaa. Jos voimassa oleva yleiskaava ei ohjaa alueen asemakaavoitusta, ei osallinen voi mitenkään varmistua siitä, toteutuuko lain edellytys yleiskaavan ohjausvaikutuksesta ja onko laadittava asemakaava tältä osin lainmukainen. Pykälä heikentäisi yleiskaavan ohjausvaikutusta ja vaikeuttaisi yleiskaavan mukaisten hankkeiden etenemistä, mikä olisi hallitusohjelmaan kirjatun sujuvoittamistavoitteen vastaista. Lainsäädännön tulisi edistää hankkeita suunnittelujärjestelmän kautta, eikä siitä poiketen.
Jos lainsäädännön lähtökohta on, että yleiskaavaa voi helposti muuttaa tai siitä poiketa, heikentää se yleiskaavan asemaa ja merkitystä kuntien pitkäjänteisenä alueidenkäytön runkona. Ehdotuksesta tulee poistaa 41 § tarpeettomana ja suunnittelujärjestelmää rapauttavana menettelynä.
Luku 8: Tuulivoima
Suomen kilpailukyvyn kannalta on erittäin tärkeää, että tuulivoiman toteuttamiselle ei aseteta tarpeettomia esteitä. Tällä on vaikutusta paitsi kotimaisen teollisuuden toimintaedellytyksiin ja kotitalouksille kohdistuviin kustannuksiin myös Suomen houkuttelevuuteen ulkomaisten investointien näkökulmasta. Suomen nykyinen kilpailukykytekijä on toimiva runkoverkko ja matala energian hinta. Tätä suhteellista etua ei tule omin toimin heikentää. Tuulivoiman edistäminen on myös kaupunkien energiamurroksen kannalta keskeisen tärkeää. Näistä lähtökohdista Helsingin kaupunki katsookin, että lakiehdotuksessa määritelty etäisyysvaatimus on kohtuuton ja perustelematon. Laissa ei tule määritellä mitään vähimmäisetäisyyksiä, vaan jättää tämä suunnittelussa ratkaistavaksi asiaksi hankkeiden ja suunnitelmien ympäristövaikutusten perusteella.
68 §:n momentit 2 ja 3 tulee poistaa.
Luku 11: Kaavoitusmenettely ja vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa
Esityksessä ei ole nykyistä AKL 62 §:ää vastaavaa säännöstä vuorovaikutuksesta kaavaa laadittaessa, mikä heikentää vuorovaikutuksen keskeistä asemaa kaavoituksessa ja typistää sen pelkäksi ilmoittamiseksi ja tiedottamiseksi. Myöskään lausuttavana olevassa asetusluonnoksessa ei ole esitetty vuorovaikutusta koskevia tarkentavia säännöksiä, joten niihin mahdollisesti suunnitelluista muutoksista ei ole nyt mahdollisuutta lausua.
78 §:n 3 momentissa säädettäisiin, että asemakaavaa laadittaessa on arvioitava kaavan todennäköisesti merkittävät vaikutukset rakentamisen kustannuksiin. Rakentamisen kustannukset vaihtelevat ajassa muun muassa taloussuhdanteiden, inflaation, materiaalin hintojen ja työvoimakustannusten mukaan. Sen sijaan asemakaavat ohjaavat alueiden rakentumista pitkällä aikavälillä, usein useiden vuosikymmenten ajan. Tämän vuoksi kustannusten arviointi lyhyellä aikajänteellä hetkellisen markkinatilanteen pohjalta ei ole tarkoituksenmukaista, eikä välttämättä kuvaa kaavan vaikutuksia realistisesti. Arviointi ei ole tarkoituksenmukaista erityisesti kaavoissa, joissa on joustavia määräyksiä esimerkiksi käyttötarkoituksesta. Säädös aiheuttaisi tarpeettoman ja raskaan uuden selvitysvelvollisuuden asemakaavoitukselle, mikä lisäisi kaavoituksen kustannuksia ja kestoa ja olisi siten hallitusohjelman sujuvoittamistavoitteen vastainen.
78 § 3 momentti tulee edellä mainituista syistä poistaa. Kaupunki huomauttaa, että esitetyn alueidenkäyttöasetuksen 1 §:ssä säädettäisiin jo tarkemmin siitä, millaisia vaikutuksia 78 §:ssä tarkoitetaan.
Kaupunki kannattaa 79 §:ssä ehdotettua siirtymistä kaavoituskatsauksesta yleisessä tietoverkossa ylläpidettävään kaavatietoon. Pykälän kirjaus “lähiaikoina vireille tulevat kaavat” vaatii kuitenkin tarkennusta pykälään ja perusteluihin sen osalta, miten ”lähiaikoina” määritellään.
Kaupunki kannattaa ilmoitus- ja tiedoksiantosäännösten yhtenäistämistä yleislakien mukaiseksi. Kaupunki kuitenkin katsoo, että olisi vuorovaikutuksen toteuttajan ja osallisten kannalta selvempää, että sekä kaavoituksen valmisteluvaiheen että ehdotusvaiheen vuorovaikutuksesta tiedottaminen toteutettaisiin samaa menettelyä noudattaen.
Myös osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan ja kaavan vireilletuloon liittyvien menettelyvaatimusten yhdistämistä 80 §:n 2 momentin ja 81 §:n 3 momentin esittämällä tavalla pidetään kannatettavana, mutta kyseisten pykälien rakennetta ja selkeyttä olisi syytä kehittää.
Esitettyyn 80 §:ään on sisällytetty osallisen ja osallistumis- ja arviointisuunnitelman määritelmät ja vireilletulosta ilmoittaminen, mikä tekee siitä rakenteeltaan epäselvän ja heikentää lain ymmärrettävyyttä.
Luvut 5 ja 6: Rakennuskielto, 33§ ja 49§
Helsingin kaupunki pitää esitettyjä rakennuskiellon ajallisia rajauksia liian lyhyinä ja sitä kautta toimimattomina. Erityisesti yleiskaavan laatiminen ja voimaantulo koko kaupungin alueelle ja myös joissain tapauksissa kaupungin alueen osalle voi joissakin tapauksissa viedä kaikkine selvityksineen, vaihtoehtoistarkasteluineen ja muine arvioineen pidemmän ajan kuin kahdeksan vuotta. Kaupunki esittää, että yleiskaavan osalta rakennuskiellon kestoa ei muutettaisi, vaan sääntely pysyisi vastaavana kuin voimassa olevassa laissa. Rakennuskiellon voisi määrätä viiden vuoden määräajaksi ja yleiskaavan laadinnan keskeneräisyydestä johtuen pidentää enintään viidellä vuodella ja erityisestä syystä vielä enintään viidellä vuodella.
Asemakaavojen rakennuskiellon ajallinen rajaus kuudeksi vuodeksi on joissakin tapauksissa liian lyhyt. Ajallista rajausta nimenomaisesti kuuteen vuoteen ei ole perusteltu esityksessä. Asemakaavoituksen keston pitkittyminen yli kuuden vuoden voi johtua monesta syystä, myös maanomistajasta, ja tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista, että rakennuskiellon kokonaiskesto olisi mahdollista määrätä pidemmäksi kuin kuusi vuotta. Kaupunki esittää, että aika rajattaisiin edes kahdeksaan vuoteen siten kuin voimassa olevassakin laissa on tällä hetkellä määrätty enimmäiskestoksi niihin tapauksiin, kun asemakaava-aluetta on laajennettu. Kahdeksan vuoden jälkeen kunnalla tulisi vielä olla mahdollisuus pidentää rakennuskieltoa kahdella vuodella erityisestä syystä.
Esityksessä ehdotettu rakennuskiellon voimassaolo myös alueella, jolle on hyväksytty asemakaava tai asemakaavan muutos, kunnes hyväksymispäätös on saanut lainvoiman, voimassa olevan lain tapaan, on kaupungin näkemyksen mukaan tarkoituksenmukainen ja välttämätön.
Luku 16: Pakkokeinot ja seuraamukset
Esityksessä ei ole perusteltu tarkemmin, mitä tilanteita ajatellen 105 §:ssä on annettu rakennusvalvontaviranomaiselle mahdollisuus velvoittaa teon tai laiminlyönnin oikaisemiseen tarvittaessa myös uhkasakolla tai teettämisuhalla. Kun rakentamisen sääntely on eriytetty rakentamislakiin, kaupunki ei näe syytä sille, että nimenomaisesti rakennusvalvonta olisi alueidenkäyttölain pakkokeinojen osalta toimivaltainen. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen sijaan olisi tarkoituksenmukaisempaa säätää kyseinen oikeus esimerkiksi kunnan monijäseniselle toimielimelle.
Luku 17: Kaavan ja muun päätöksen tiedoksiantoa koskevat säännökset
Laissa käytettyjen termien yhtenäisyyden vuoksi 108 §:ssä olisi toivottavaa säätää kaavan hyväksymisestä ilmoittamisesta yhteystietonsa ilmoittaneille osoitteensa ilmoittaneiden sijaan, kun yhteystietojen ilmoittamista on käytetty myös esitetyssä 83 §:ssä.
Luku 18: Muutoksenhaku
Esitetyn 114 §:n 1 momentin mukainen valitusoikeuden rajaaminen vain asianosaisille ei oletettavasti juuri vähennä valitusten määrää, sillä suuri osa valittajista on nykyäänkin asianosaisia. Hallintotuomioistuimen tulee joka tapauksessa selvittää, onko valittajalla valitusoikeutta, joten valitusoikeuden rajaaminen ei erityisesti nopeuttane kaavan voimaantuloa, vaan synnyttänee uudenlaista oikeuskäytäntöä asianosaisen määritelmän ja yleiskaavan ohjausvaikutuksen tulkinnasta.
Esitetyn 114 §:n 3 momentin mukainen yhteisöjen valitusoikeuden sitominen muistutuksen jättämiseen ei myöskään nopeuttane asemakaavan voimaantuloa edellä mainitulla tavalla. Esimerkiksi momentin kohdan 1 tulkitseminen sen suhteen, onko kaavaehdotusta muutettu nähtävilläoloajan jälkeen yhteisölle epäedullisempaan suuntaan, voi olla käytännössä hankalaa. Lisäksi esityksessä tai sen perusteluissa ei ole huomioitu, miten 89 §:n mukainen vaatimus pyytää lausuntoja keskeisiltä yhteisöiltä vaikuttaa asiaan.
Luku 19: Kaavan ja muun päätöksen tiedoksiantoa ja voimaantuloa koskevat säännökset
Esitetyn 115 §:n mukainen kaavan voimaantulon yhdistäminen hyväksymispäätöksen lainvoimaisuuteen yksinkertaistaa nykyistä sääntelyä ja lisää sen ymmärrettävyyttä. Kunnan tehtävät kaavan voimaantuloon liittyen eivät kuitenkaan juuri kevene, kun aiemman kaavan voimaan kuuluttamisen sijaan voimaantulosta tulee tiedottaa kuntalain 108 §:n mukaisesti.
Alueidenkäyttölain muuttaminen (liitelaki, nimike muuttuu laiksi kaavojen toteuttamisesta)
101 a §
Kaavojen toteuttamisesta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 101 a § maanomistajan oikeudesta saada maakunta-, yleis- tai asemakaavan suojelumääräyksestä johtuvasta rajoituksesta metsätalouden harjoittamiselle kunnalta korvaus, jos rajoituksesta aiheutuu vähäistä suurempaa taloudellista menetystä.
Kaavojen sisältövaatimuksiin lisätyt vaatimukset mm. sään ääri-ilmiöiden ja ilmastonmuutoksen sekä luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamisesta saattaisivat edellyttää joissakin tapauksissa metsän säilyttämistä tai sen käytön rajoittamista. Tällaisissa tapauksissa kunnat saattavat nyt esitetty 101 a § huomioon ottaen jättää varmuuden vuoksi merkitsemättä suojelukaavakohdetta metsäisille alueille peläten korvauskynnyksen täyttymistä. Kaavaa laadittaessa on vaikea arvioida, täyttyykö pykälässä säädetyt edellytykset korvauksen maksamiselle, koska arvio tehdään 103 §:n mukaan lunastuslakia noudattaen.
Lunastuslain noudattaminen korvausta arvioitaessa tuottaa merkittäviä korvausten maksumääriä kunnille, jos vireillä oleva lunastuslain muutos 25 %:n kiinteän korotuksen hyväksymisestä korvaukselle tulee voimaan. Tämä on omiaan johtamaan siihen, että suojelumääräyksistä luovutaan myös niissä tapauksissa, joissa se olisi välttämätön turvaamaan ilmastonmuutokseen sopeutumista tai esim. luonnon monimuotoisuutta.
Kaupunki vastustaa 101 a §:n lisäämistä lakiin kaavojen toteuttamisesta edellä lausuttu huomioon ottaen, ja lisäksi se on vastoin elinkeinoharjoittajien yhdenvertaista kohtelua, jos ainoastaan metsätalouden harjoittamisen rajoittamisen korvaamisesta säädettäisiin oma pykälä. Pykälän lisäämistä lakiin ei ole mitenkään perusteltu nyt puheena olevassa esityksessä. Lisäksi kaupunki katsoo, että on kohtuutonta, että kunta joutuu korvaamaan, jos maakuntakaavassa osoitettu suojelumerkintä täyttäisi ehdotetun 101 a §:n edellytykset. Esityksen perusteluissa on todettu, että kunta on myös mukana maakuntakaavan valmistelussa ja tällä on puollettu lähtökohtaa kunnan korvausvelvoitteesta. Kaupunki katsoo, että kunta ei yksin pysty vastustamaan suojelumerkinnän asettamista alueelle esimerkiksi, jos maakuntakaavan kokonaisuus ja sisältövaatimukset huomioon ottaen merkinnän asettaminen kunnan alueelle olisi perusteltua.
101 a § tulee poistaa laista.
Päätös on ehdotuksen mukainen.
Ympäristöministeriö pyytää lausuntoja alueidenkäyttölain uudistuksesta. Lausuntojen antamisen määräaika on 11.7.2025 mennessä. Ympäristöministeriö on myöntänyt kaupungin pyynnöstä lausunnon antamiselle lisäaikaa 12.8.2025 asti. Hallintosäännön 19 luvun 5 §:n mukaan kaupungin lausunnot ulkopuoliselle antaa kaupunginhallitus.
Luonnoksen hallituksen esitykseksi eduskunnalle uudeksi alueidenkäyttölaiksi tavoitteena on uudistaa alueidenkäyttöä koskevat säännökset Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi. Uusi alueidenkäyttölaki muodostuu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, kaavoitusta ja merialuesuunnittelua koskevista säännöksistä (nykyisen alueidenkäyttölain lukujen 1–10 a ja 24–26 a alueidenkäytön suunnittelua koskevat pykälät).
Alueidenkäyttölain valmistelua varten asetettiin työryhmä, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotus uudeksi alueidenkäyttölaiksi hallituksen esityksen muotoon (ympäristöministeriön päätös 1.11.2023). Työryhmän toimikausi oli 10.11.2023–30.9.2024.
Esityksen tavoitteena on uudistaa alueidenkäyttöä koskevat säännökset Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi. Esityksen tavoitteena on myös, että alueidenkäyttöä koskevia säännöksiä uudistettaessa otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun tulevaisuuden haasteista, muuttuvasta toimintaympäristöstä sekä aluehallinnon rakenteiden muutoksista aiheutuvat kehittämistarpeet. Lisäksi uudistuksen tavoitteena on selkeyttää ja sujuvoittaa alueidenkäyttöä koskevia säännöksiä ja tehdä niihin tarvittavat lakitekniset ja kielelliset korjaukset.
Kaupunginhallitus 23.06.2025 § 469
Päätös
Kaupunginhallitus päätti panna asian pöydälle.
Käsittely
Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti panna asian pöydälle Mia Haglundin ehdotuksesta.
Esittelijä
Lisätiedot
Pasi Rajala, yleiskaavapäällikkö, puhelin: 09 310 20417
Marja Piimies, asemakaavapäällikkö, puhelin: 09 310 37329
Rikhard Manninen , maankäyttöjohtaja, puhelin: 09 310 37160
Irene Varila, juristi, puhelin: 09 310 37451
Anna Villeneuve, kaupunginsihteeri, puhelin: 09 310 36045
Kaupunkiympäristön toimiala Palvelut ja luvat -palvelukokonaisuus Rakennusvalvontapalvelut Rakennusvalvontapäällikkö 19.06.2025 § 8
Päätös
Helsingin kaupungin rakennusvalvontapalvelut antaa ympäristöministeriölle seuraavan lausunnon.
Kommentit luvusta 1 Yleiset säännökset
6 § Kansallinen turvallisuus alueidenkäytössä
Pykäläluonnoksen otsikossa käytetään termiä kansallinen turvallisuus. Yleisperusteluissa käytetään termiä kokonaisturvallisuus, joka on kansallista turvallisuutta laajempi käsite ja sisältää kansallista turvallisuutta enemmän kunnan toimivallassa olevia asioita. Vaikka pykälän otsikko ei ole oikeudellisesti sitova, se ohjaa pykälän säännösten soveltamista. Olisi perusteltua käyttää pykälän otsikkona kokonaisturvallisuutta, jota perusteluissakin käytetään.
Pykäläluonnoksen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava maanpuolustuksen, rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan, väestönsuojelun sekä huoltovarmuuden tarpeet ja varmistettava, ettei niistä vastaavien tahojen toimintamahdollisuuksia heikennetä. Vastaava säännös on nykyisen alueidenkäyttölain 4 a §:ssä, mutta siinä käytetään termiä kehittämistarpeet. Lakiluonnoksessa termin muutosta ei ole perusteltu. Perustelu olisi tarpeellinen, sillä sanamuotonsa perusteella muutos voi siirtää painopistettä kehittämisestä eli uudistamisesta säilyttämiseen.
Pykäläluonnoksen perustelujen mukaan huoltovarmuuden tarpeet alueidenkäytössä liittyisivät esimerkiksi kriittiseen infrastruktuuriin, kuten sähkö-, liikenne- ja energiaverkkojen, viestintäverkkojen sekä vesi- ja jätehuollon kehittämiseen ja turvaamiseen, elintarvikehuollon ja -jakelun kannalta merkittäviin toimintoihin sekä terveydenhuollon toimivuuden kannalta merkittäviin toimintoihin. Kuten perusteluissa on todettu, Suomen globaalissa toiminta- ja turvallisuusympäristössä on nykyiseen alueidenkäyttölakiin otetun säännöksen jälkeen tapahtunut merkittäviä muutoksia. Nämä perusteluissa esiintuodut globaalit ongelmat eivät kuitenkaan näy säännösluonnoksissa, ainoastaan perusteluissa. Kokonaisturvallisuusajattelun pitäisi näkyä otsikon lisäksi myös nykyistä laaja-alaisemmin säännöksissä. Esimerkiksi kriittisen infrastruktuurin nostaminen perusteluista lakitekstiin voisi olla tällä perusteella aiheellista.
Kansallista turvallisuutta ei mainita kaavojen sisältövaatimuksissa, joten esitetyn 6 §:n sivuuttaminen kaavoitusprosessissa ei muodostaisi valitusperustetta. Rakennusvalvonnan näkökulmasta ongelmana voidaan pitää sitä, ettäpykälän säännökset koskevat vain kaavoitusta, ei rakentamista, joten rakentamislupaprosessissa kansallista turvallisuutta ei voida tämän säännöksen nojalla edistää.
Kommentit luvusta 6 Asemakaava
55 § Asemakaavan esitystapa
Pykäläluonnoksessa säännellään asemakaavan esitystapaa. Sen mukaan asemakaavassa osoitetaan ohjaustarpeen edellyttämällä tavalla: 1) asemakaavan ja sen eri alueiden rajat; 2) alueiden yleiset tai yksityiset käyttötarkoitukset; 3) rakentamisen määrä; 4) rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet.
Lakiluonnoksen mukaan asemakaavassa osoitetaan rakentamisen määrä. Rakentamislain 7 §:n mukaan tontille tai muulle rakennuspaikalle sallittava rakentaminen määritellään rakennusoikeutena. Rakentamisen määrän osoittamisesta asemakaavassa säädetään alueidenkäyttölain (132/1999) 55 §:ssä ja yleiskaavassa mainitun lain 44, 72 ja 77 a §:ssä. Muilla alueilla rakennusoikeus voidaan määrätä rakennusjärjestyksessä.
Mikäli rakentamisen määrällä ja rakennusoikeudella tarkoitetaan samaa asiaa, olisi perusteltua käyttää samaa termiä kummassakin laissa. Mikäli näillä termeillä tarkoitetaan eri asioita, tulisi lakiluonnoksen perusteluissa määritellä, mitä rakentamisen määrällä tarkkaan ottaen tarkoitetaan.
Asemakaavassa ja sen määräyksissä on oltava oikeus ohjata rakennusten lisäksi kaikkien muidenkin rakennuskohteiden, kuten katosten ja aitojen sijoitusta ja rakentamistapaa. Tämä vastaa voimassa olevaa kaavoituskäytäntöä. Tämän vuoksi lakiluonnoksen 4) kohdan termi "rakennusten" tulee muuttaa termiksi "rakennuskohteiden". Tämä olisi yhdenmukainen termi myös esitetyn 59 §:n kanssa, jossa kielletään rakennuskohteen rakentaminen vastoin asemakaavaa.
59 § Asemakaavan oikeusvaikutukset
Pykäläluonnoksen mukaan rakennuskohdetta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (asemakaavan rakentamisrajoitus). Säännöstä tai vähintään sen perusteluja tulee tarkentaa. Säännöksestä tulee käydä selkeästi ilmi, että se koskee sekä luvanvaraisia että lupakynnyksen alle jääviä ja rakennusjärjestyksessä luvasta vapautettuja rakennuskohteita.
61 § Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi
Pykäläluonnos vastaa nykyisen alueidenkäyttölain 60 §:ää. Pykäläluonnoksen mukaan sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka merkittävältä osalta on edelleen toteuttamatta, rakentamislupaa ei saa myöntää sellaisen uuden rakennuskohteen rakentamiseen, jolla on alueidenkäytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden.
Asemakaavan ajantasaisuuden arviointi voidaan pykäläluonnoksen mukaan suorittaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden alueella, eli arviointia ei tarvitse suorittaa koko asemakaava-alueella, vaan asemakaavan osa-alue riittää. Jos asemakaava todetaan arvioinnissa vanhentuneeksi, rakentamislupaa ei 62 §:n mukaan voida myöntää ennen asemakaavan muuttamista. Kunnan päätöksestä, jolla asemakaava todetaan vanhentuneeksi, tulee voimaan 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan muuttamista varten.
Olisi tarkoituksenmukaista ja perusteltua, että koko asemakaavaa ei tarvitsisi todeta vanhentuneeksi, vaan vanhentuneeksi voitaisiin kunnan päätöksellä todeta vain se asemakaavan osa-alue, jolle arviointi on suoritettu ja jolla asemakaava on arvioinnin perusteella katsottu vanhentuneeksi. Tällöin vanhentumispäätöksestä seuraava rakennuskielto ei haittaisi ja estäisi koko asemakaava-alueen kehittämistä ja rakentamista. Tämä aiheuttaisi vähemmän haittaa arviointialueen ulkopuolisten kiinteistöjen omistajille ja haltijoille ja lisäisi mahdollisuuksia hyödyntää 61 §:ää käytännössä.
Kommentit luvusta 10 Ranta-alueita koskevat erityiset säännökset
73 § Suunnittelutarve ranta-alueella
Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saanut rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa oli erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Säännös rajoitti rakennusten, mutta ei rakennelmien rakentamista rantavyöhykkeelle. Kun rakentamislaki tuli voimaan 1.1.2025, maankäyttö- ja rakentamislain nimi muutettiin alueidenkäyttölaiksi ja edellä mainittu säännös laajennettiin koskemaan rakennuskohteita eli rakennusten lisäksi muun muassa rakennelmia.
Lakiluonnoksen 73 §:n 3 momentissa säädettäisiin poikkeamissäännökset edellä säädetystä. Säännös vastaisi nykyistä alueidenkäyttölakia. Sen mukaan rakentamisrajoitus ei koske: 1) maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista; 2) maanpuolustuksen tai rajavalvonnan tarpeisiin tapahtuvaa rakentamista; 3) merenkulun tarpeisiin tapahtuvaa rakentamista; 4) olemassa olevan asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin kuuluvan talousrakennuksen rakentamista; 5) olemassa olevan asuinrakennuksen korjaamista tai vähäistä laajentamista.
Kaavoittamattomalla rantavyöhykkeellä olevaa asuinrakennusta saa näin ollen korjata tai laajentaa vähäisesti ja sen pihapiiriin saa rakentaa talousrakennuksen. Kun kyse on poikkeamisesta rakentamisrajoituksesta, on poikkeamissäännöstä tulkittava suppeasti. Talousrakennuksia ei siis poikkeamissäännöksen perusteella saa rakentaa kuin yhden. Asuinrakennuksen pihapiiriin ei saa rakentaa rakennelmia, kuten autokatoksia, grillikatoksia tai laitureita, koska ne eivät ole talousrakennuksia. Jos kiinteistön haltija haluaa rakentaa edellä mainitun rakennelman tai useamman kuin yhden talousrakennuksen, tarvitaan rakentamislain 57 §:n mukainen poikkeamispäätös. Rakennuskohteesta riippuen voidaan tarvita lisäksi rakentamislupa.
Voimassa olevan rakentamislain 17 § ei salli kunnan antaa rakennusjärjestyksessä alle 50 neliömetrin suuruisten rakentamislaissa rakentamisluvan hakemisesta vapautettujen katosten rakentamisesta muita määräyksiä kuin paloturvallisuuteen liittyvän etäisyysmääräyksen naapurin rajasta. 50 neliömetrin suuruisen ja sitä suuremman, rakentamislupaa vaativan katoksen rakentamisesta voidaan antaa muitakin määräyksiä. Muiden rakennelmien rakentamisesta voidaan myös antaa rakennusjärjestyksessä määräyksiä, jos niiden rakentamisluvan varaisuus perustuu rakentamislain 42 §:n 2 momenttiin. Jos rakennelmien rakentaminen vapautetaan rakennusjärjestyksellä rakentamisluvan hakemisesta, niiden toteuttamistavasta yms. voidaan vapauttamisesta huolimatta antaa rakennusjärjestyksessä määräyksiä.
Jos kaavoittamattomalla rantavyöhykkeellä olevan asuinrakennuksen pihapiiriin saa rakentaa yhden alle 30 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen ilman poikkeamislupaa ja rakentamislupaa, tulisi harkita, että edellä mainittua 73 §:n säännöstä muutettaisiin siten, että se koskisi vain rakennusten rakentamista eli palattaisiin maankäyttö- ja rakennuslain aikaiseen sääntelyyn. Tällöin rakennelmia voidaan toteuttaa ilman kunnan poikkeamislupaa. Jos katos on alle 50 neliömetriä, ei rakentamislain mukaan myöskään rakentamislupaa tarvitse hakea. Muiden rakennelmien rakentamisluvan hakemisesta vapauttamisesta päätettäisiin rakennusjärjestyksellä. Kun kyse on rakennelmista, eikä rakentamislaissa rakentamisluvan hakemisesta vapautetusta rakennuksesta, voidaan rakennusjärjestyksellä antaa tarvittavat määräykset näiden rakennelmien rakentamisesta, kuten etäisyydestä rantaviivasta.
Rakentamislain 7 §:n mukaan tontille tai muulle rakennuspaikalle sallittava rakentaminen määritellään rakennusoikeutena. Rakentamisen määrän osoittamisesta asemakaavassa säädetään nykyisen alueidenkäyttölain 55 §:ssä ja yleiskaavassa mainitun lain 44, 72 ja 77 a §:ssä. Muilla alueilla rakennusoikeus voidaan määrätä rakennusjärjestyksessä. Tämä koskee myös ranta-aluetta/rantavyöhykettä. Rakentamislain 17 §:llä ei ole voitu rajoittaa rakentamislain 7 §:n soveltamista, koska rakennusoikeuden määrittely kuuluu keskeisesti kuntien itsehallinnon piiriin. Hallituksen esityksen perusteluista ei myöskään ilmene, että tätä olisi tarkoitettu.
Kommentit luvusta 16 Pakkokeinot ja erimielisyydet
105 § Uhkasakko ja teettämisuhka
Alueidenkäyttölakiluonnoksen 105 §:n mukaan tilanteessa, jossa joku ryhtyy toimiin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Uhkasakosta ja teettämisuhasta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).
Rakennusvalvontaviranomaisen tehtävistä säädetään rakentamislain 100 §:ssä. Sen mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa kaavoituksen noudattamista sekä osaltaan huolehtia, että rakentamisessa noudatetaan, mitä alueidenkäyttölaissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään rakentamistoiminnasta. Lisäksi kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on yleisen edun kannalta valvoa tässä laissa tarkoitettua rakennustoimintaa sekä osaltaan huolehtia, että rakentamisessa noudatetaan, mitä tässä laissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään. Rakennusvalvontaviranomaisen on huolehdittava rakentamista ja muita toimenpiteitä koskevien lupien käsittelemisestä sekä osaltaan valvottava rakennetun ympäristön ja rakennusten kunnossapitoa ja hoitoa siten kuin siitä säädetään. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on myös huolehtia kunnassa tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta.
Pykäläluonnos on kirjoitettu siten, että rakennusvalvontaviranomaisen velvollisuus olisi valvoa kaikkien alueidenkäyttölain säännösten noudattamista ja rakennusvalvontaviranomaisen olisi asetettava tarvittaessa velvoite ja uhkasakko niskoittelijalle. Alueidenkäyttölaissa tai sen perusteluissa ei ole määritelty, mitä sanalla joku tarkoitetaan. Tällä ei liene tarkoitetun esimerkiksi valtion viranomaisia, kuten säännöstekstin voi nyt ymmärtää. 105 §:ssä tulee määritellä ne pykälät, joiden säännösten noudattamista rakennusvalvontaviranomaisen on valvottava. Kyseeseen tulevat tällöin lähinnä kaavojen noudattamiseen, rakennuskieltojen, rakentamis- ja toimenpiderajoitusten ja suunnittelutarvesäännösten noudattamisen valvonta. Muiden kuin rakentamislain 100 §:ään ja rakennusvalvontaviranomaisen tehtäviin liittyvien alueidenkäyttölain säännösten osalta rakennusvalvontaviranomainen ei ole oikea taho valvomaan alueidenkäyttölain noudattamista ja asettamaan velvoitteita ja uhkasakkoja.
Voimassa olevan alueidenkäyttölain 176 a §:n mukaan mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamisen valvonnassa noudatetaan, mitä rakentamislain 146 §:ssä säädetään rakennustyön keskeyttämisestä, 147 §:ssä uhkasakosta ja teettämisuhasta, 148 §:ssä tarkastusoikeudesta, 149 §:ssä avustajan käyttämisestä ja 150 §:ssä virka-avusta. Tätä säännöstä ei sisälly alueidenkäyttölakiluonnokseen, mikä olisi kuitenkin edelleen tarpeellista, jotta rakennusvalvonnalla olisi tarvittavat oikeudelliset työkalut säännösten valvonnassa.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n mukaan viranomainen saa hakea hallintopäätökseen muutosta valittamalla, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Säännös antaa rakennusvalvontaviranomaiselle valitusoikeuden niissä asioissa, jotka ovat rakennusvalvontaviranomaisen valvonnassa. Esitetty 105 §:n säännös laajentaisi samalla rakennusvalvontaviranomaisen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaista valitusoikeutta, kun sen valvottavana olevien säännösten määrä ja laajuus kasvaisivat merkittävästi.
Kommentit luvusta 18 Muutoksenhaku
110 § Muutoksenhaku kaavan hyväksymispäätökseen ja
111 § Uusiutuvan energiantuotannon ja ydinvoiman kannalta merkittävää kaavaa koskevan valituksen käsittely kiireellisenä
Lakiluonnoksen 110 §:ssä ja 111 §:n mukaan eräät asemakaavaa ja yleiskaavaa koskevat valitukset on käsiteltävä hallintotuomioistuimessa kiireellisenä suhteessa muihin kaava-asioita ja rakentamislain mukaisia lupa-asioita koskeviin valituksiin.
Rakentamislaissa ei ole vastaavia säännöksiä, joiden mukaan esimerkiksi yhteiskunnallisesti merkittävää rakentamislupaa koskeva valitus tulisi käsitellä kiireellisenä hallintotuomioistuimessa. Esimerkiksi sairaalan rakentamista koskeva asemakaavavalitus tulisi lakiluonnoksen mukaan käsitellä hallintotuomioistuimessa kiireellisenä. Kuitenkaan samaa sairaalarakennushanketta koskevaa rakentamislupavalitusta ei käsiteltäisi kiireellisenä. Säännösten tulisi tukea tavoitetta toteuttaa tällainen rakennushanke alusta loppuun kiireellisenä. Vain kaava-asioiden käsittely kiireellisenä johtaa siihen, että rakentamislupahakemusten käsittely hallinto-oikeuksissa hidastuu.
Kommentit luvusta 20 Erinäiset säännökset
121 § Viranomaisen tarkastusoikeus ja oikeus töiden suorittamiseen toisen alueella
Alueidenkäyttölakiluonnoksen 121 § antaa kunnan kaavoituksesta vastaavalle viranomaiselle tai tämän määräämälle tarkastusoikeuden ja oikeuden töiden suorittamiseen toisen alueella tämän lain täytäntöönpanoa varten. Laissa ei ole kuitenkaan määritelty, mikä viranomainen kunnassa vastaa kaavoituksesta. Jos on tarkoitus, että kunta voi tästä päättää hallintosäännössään, olisi tämä hyvä todeta alueidenkäyttölaissa.
Määrittely "lain täytäntöönpano" ei riittävästi yksilöi, milloin voidaan tehdä tarkastus yksityisomistuksessa olevalla kiinteistöllä. Tämä tulee määritellä tarkemmin. Säännöksessä tulisi myös selkeyttää, voidaanko tarkastus suorittaa muissa kuin asuinrakennuksissa vai voidaanko tarkastus suorittaa vain kiinteistön pihamaalla.
Säännös antaa kaavoituksesta vastaavalle viranomaiselle tai tämän määräämälle varsin laajat tarkastusoikeudet. Tarkastusoikeus voitaisiin perustelujen mukaan määrätä myös yksityiselle konsulttiyritykselle. Kunnan rakennusvalvontaviranomaisella ei ole aivan yhtä laajoja tarkastusoikeuksia rakentamislain 148 §:n osalta eikä näitä tarkastusoikeuksia voida siirtää yksityiselle toimijalle. Säännöksen suhde rakentamislain 148 §:ään on näin ollen epäselvä ja jättää avoimeksi muun muassa sen kysymyksen, voiko rakennusvalvontaviranomainen toimia kaavoituksesta vastaavan viranomaisen määräämänä toimijana.
Kommentit alueidenkäyttölain muuttamisesta (liitelaki, nimike muuttuu laiksi kaavojen toteuttamisesta)
81 § Tonttijaon oikeusvaikutukset
Nykyisen alueidenkäyttölain, tulevan kaavojen toteuttamisesta annetun lain 81 § 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin sitovaa tonttijakoa. Säännöksessä ei kielletä muiden rakennuskohteiden kuin rakennusten rakentamista vastoin sitovaa tonttijakoa. Tämä on ristiriidassa esitetyn alueidenkäyttölain 59 §:n kanssa, jonka mukaan mitään rakennuskohdetta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa.
Saman pykälän 2 momentissa säädetään, että rakentamislupaa ei saa myöntää:
1) rakennuskortteliin tai sen osaan, johon asemakaavassa on edellytetty laadittavaksi sitova tonttijako, ennen tonttijaon hyväksymistä;
2) sitovan tonttijaon mukaiselle tontille ennen sen merkitsemistä kiinteistörekisteriin; eikä
3) kortteliin, jolla erillisen tonttijaon laatiminen tai muuttaminen on tarpeen.
2 momentti koskee sanamuotonsa mukaan kaikkia rakentamislupia, eikä sitä ole rajattu koskemaan vain rakennuksia koskevia lupia.
Rakentamislain 43 b §:n mukaan alueidenkäyttölain 81 §:n 2 momentissa säädetystä poiketen rakentamislupa voidaan myöntää ennen tonttijaon laatimista ja tontin lohkomista. Rakentamisluvassa on tällöin määrättävä, ettei rakennusta saa ottaa käyttöön ennen kuin tontti on merkitty kiinteistörekisteriin.
Nykyisen alueidenkäyttölain 81 §:ssä ja rakentamislain 43 b §:ssä ei ole otettu huomioon tilanteita, joissa rakentamislupa koskee muuta luvanvaraista rakennuskohdetta kuin rakennusta, esimerkiksi energiakaivoa, eikä tilannetta, joissa esimerkiksi korjattava rakennus on koko rakennustyön ajan käytössä, eikä lupaan liity erillistä käyttöönottoa. On epäselvää, voidaanko tällainen rakentamislupa myöntää ilman määräystä siitä, ettei rakennusta/rakennuskohdetta saa ottaa käyttöön ennen kuin tontti on merkitty kiinteistörekisteriin. Nykyistä alueidenkäyttölain 81 §:ää ja rakentamislain 43 b §:ää tulee tarkentaa tältä osin. Selkeintä olisi, jos nykyisen alueidenkäyttölain 81 §:n sanamuotoa muutettaisiin siten, että rakennuskohdetta ei saisi rakentaa vastoin sitovaa tonttijakoa. Lisäksi rekisteröintivaatimus rakentamisluvan myöntämisen edellytyksenä olisi perusteltua rajata koskemaan uudisrakennuksia ja laajentamista.
182 § Uhkasakko ja teettämisuhka
Voimassa olevan alueidenkäyttölain 13 a luvussa on hulevesiä koskevat erityiset säännökset. Rakentamislain säätämisen yhteydessä nykyisestä alueidenkäyttölaista kumottiin 182 §, joka mahdollisti uhkasakon ja teettämisuhan asettamisen kiinteistön omistajalle tai haltijalle 13 a luvun mukaisissa asioissa. Nyt tämä pykälä on tarkoitus palauttaa alueidenkäyttölakiin, jonka nimi muuttuu samalla lakiin kaavojen toteuttamisesta. Tehokkaan valvonnan kannalta pykälän palauttaminen lakiin on erittäin perusteltua ja tarpeellista.
Kommentit rakentamislain muuttamisesta
46 § Sijoittamisen edellytykset suunnittelutarvealueella
Lakiluonnoksen mukaan voimassa olevan rakentamislain 46 §:n 1 momentin 1 kohtaa, joka koskee sijoittamisen edellytyksiä suunnittelutarvealueella, muutettaisiin siten, että viittaus kunnan kaavoituskatsauksen mukaiseen yleis- tai asemakaavan laatimiseen muutettaisiin viittaukseksi alueidenkäyttölain 79 §:n 1 momentissa tarkoitetun tietoverkossa pidetyn tiedon mukaisesti vireillä olevan tai lähiaikoina vireille tulevan yleis- tai asemakaavan laatimiseen. Alueidenkäyttölaissa ei enää säädettäisi kaavoituskatsauksesta, joten siihen ei voitaisi viitata luvan myöntämisen edellytyksenä rakentamislaissa. Kaavoituskatsauksen sijaan kunnan olisi alueidenkäyttölain 79 §:n 1 momentin mukaisesti pidettävä yleisessä tietoverkossa tietoa kunnassa vireillä olevista kaavoista sekä lähiaikoina vireille tulevista kaavoista, ellei kyse ole vähäisestä asemakaavan muutoksesta.
Kun kaavan laatiminen on tullut vireille, ei rakentamislupaa voida myöntää, jos sen myöntäminen vaikeuttaa olennaisesti kaavan laatimista. Säännöksessä tai sen perusteluissa tulisi tämän vuoksi selkeästi määritellä, että asemakaavan tai yleiskaavan laatiminen tulee vireille vasta silloin, kun tieto siitä julkaistaan kunnan yleisessä tietoverkossa. Jos kaavan laatiminen voi tulla ensin vireille ja tieto siitä julkaistaan kunnan tietoverkossa vasta joskus myöhemmin, vaarantaa tämä rakentamisluvan hakijoiden oikeusturvan ja hankaloittaa myös lupakäsittelyä.
Vireille pantu rakentamislupahakemus saattaa johtaa siihen, että kunta päättää vasta rakentamislupahakemuksen jättämisen johdosta panna vireille kaavan laatimisen. Jos rakentamislupahakemuksen jättämisen jälkeen vireille pantu kaavan laatiminen on otettava huomioon rakentamislupapäätöstä tehtäessä, saattaa tämä tuntua rakentamisluvan hakijoiden kannalta kohtuuttomalta. Rakentamisluvan hakija on voinut hankkia kiinteistön ja investoida suunnitteluun mahdollisesti huomattavia määriä rahaa luottaen kunnan tietoverkoissa julkaistuun tietoon rakennuspaikan kaavoitustilanteesta. Säännöksessä tai sen perusteluissa tulisi ottaa kantaa tähän tilanteeseen, eikä jättää sitä oikeuskäytännön ratkaistavaksi.
Lakiluonnoksen perusteluissa ei ole määritelty, mitä sanalla lähiaikoina tarkoitetaan. Nykyisessä, kaavoituskatsausta koskevassa säännöksessä oleva vuoden aikaikkuna on selkeä, ja tästä luopuminen tekee tilanteesta epäselvän sekä luvan hakijan että luvan myöntävän viranomaisen näkökulmasta. Säännöksen yhdenmukaisen soveltamisen vuoksi alueidenkäyttölain yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi määritellä aikajakso tarkemmin. Jos kaavan laatimista ei käynnistetä lähiaikoina, rakentamislupa tulee myöntää. Rakentamislupahakemusta ei voida jättää odottamaan loputtomasti kaavan laatimisen vireilletuloa. Muussa tapauksessa rakentamisluvan hakijoiden oikeusturva vaarantuu. Tulisi myös ratkaista, kuinka kauan kaavan laatiminen voi olla vireillä, jotta ei loputtomasti estetä rakentamista.
Lyhytvuokraus
Ympäristöministeriön lakiluonnos rakentamislain muuttamiseksi, jonka lausuntoaika päättyi 25.4.2025, käsitti säännökset rakennusten käyttöä koskevien sääntöjen täsmentämiseksi nopeasti yleistyneen lyhytvuokrauksen huomioimiseksi rakentamislaissa. Oikeusministeriö toteaa tästä lakiluonnoksesta antamassaan lausunnossa mm. seuraavaa:
"Rakentamislakiin ehdotettavat säännökset eivät voine suoraan vaikuttaa alueidenkäyttölain tulkintaan. Näin ollen rakentamislakiin ehdotettujen asumista koskevien vuorokausirajojen puitteissa tapahtuva huoneiston rakennuksen käyttö voinee jatkossakin tosiasiallisilta vaikutuksiltaan olla kaavamääräysten ja siten alueidenkäyttölain vastaista ja päinvastoin. Tällaista ristiriitaa ehdotuksella tuskin on pyritty luomaan, mutta se olisi syytä jatkovalmistelussa ratkaista."
Oikeusministeriön lausunto tulisi huomioida alueidenkäyttölain valmistelussa. Pelkästään rakentamislakiin otettavat säännökset lyhytvuokrauksesta eivät riitä ratkaisemaan alueidenkäyttölain säännösten valvontaan liittyviä juridisia kysymyksiä.
Lisätiedot
Ulpu Juvalainen, yksikön päällikkö, puhelin: 09 310 26467
This decision was published on 19.08.2025
MUUTOKSENHAKUKIELTO
Tähän päätökseen ei saa hakea muutosta, koska päätös koskee asian valmistelua tai täytäntöönpanoa.
Sovellettava lainkohta: Kuntalaki 136 §
Presenter information
Ask for more info
Pasi Rajala, yleiskaavapäällikkö, puhelin: 09 310 20417
Marja Piimies, asemakaavapäällikkö, puhelin: 09 310 37329
Rikhard Manninen , maankäyttöjohtaja, puhelin: 09 310 37160
Irene Varila, juristi, puhelin: 09 310 37451
Anna Villeneuve, kaupunginsihteeri, puhelin: 09 310 36045